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疫情防控背景下执行公开制度机制的应对与完善
作者:李 飞 单 鑫  发布时间:2020-05-12 15:21:39 打印 字号: | |

    近期,新型冠状病毒感染肺炎疫情发生后,各地启动严重突发公共卫生事件一级响应,并实行区域管制、人员隔离、推迟复工等一系列应急防控措施,不仅对社会公众的生活造成了一定影响,也对法院执行工作的正常开展产生一定影响。疫情防控期间“如何让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,法院在疫情防控期间如何开展执行公开、当事人对个案执行进程知情权如何保障,成为我们面对的现实问题。我们选择疫情防控下的执行公开作为调研课题,并非“老调重弹”,而是在疫情防控形势下,以执行当事人、社会大众的视角进行换位思考,对以法院为本位与主导的执行公开方式进行反思,进一步畅通社会公众了解法院执行、当事人参与案件执行的路径。

    一、疫情防控下对执行公开的需求

    最高法院执行局《关于做好防控新型冠状病毒感染肺炎疫情期间执行工作相关事项的通知》要求,各级法院要尽可能减少集中执行行动和外出办案…联系、接待当事人等工作事项,也要尽可能通过移动执行平台、电话、短信、微信、电子邮件等方式办理…尽可能减少线下查控…。由此可见,突发的新型冠状病毒感染的肺炎疫情不仅危及了人民群众的身体健康,也影响了执行案件的正常办理。对居家“隔离”而无法与执行法官面对面交流的案件当事人而言,疫情防控期间执行案件如何开展以及有何进展都是他最关心的话题。可以说,疫情防控不仅对执行工作的开展提出了挑战,也催生出执行公开的更高需求。

    二、执行公开在实践中存在的问题及反思

    伴随着执行公开改革的进行,民事执行公开的具体举措在全国各地得以一定程度的实施,如司法拍卖的社会化运行、执行信息的共享等,但与此同时也存在一些问题值得我们深入关注。

    一是执行公开的范围不明确、不具体。《民事诉讼法》仅对审判公开作出规定,并未对执行公开作出具体规定。最高法院、省法院现行有关执行公开的规定为提纲式,实践中各地对公开范围的把握标准不尽统一,随意性较大,部分法院以“国家秘密、商业秘密、个人隐私”为借口,存在选择性公开问题,部分法院一味强调公开而全无限制,过度的公开损害了司法权威,增加了司法成本,甚至对当事人的权利造成侵害。例如在失信被执行人信息公开方面,部分法院将其身份证号码、家庭住址、照片等全部信息在互联网、报纸、电视台、宣传栏等公布,虽然起到了威慑作用,但息的过度公开极易被利用。部分执行案件节点告知过于细密,使案多人少的矛盾进一步加剧,一线执行人员普遍反映工作量过大,难以操作。有些信息公开面过窄,难以达到执行公开的目的,如执行文书上网范围,并未涵盖实施案件中的各类文书。对执行救助等事项,也未纳入执行公开范围,影响了执行救助的公平性和有效性。

    二是执行公开的内容偏重程序性事项。执行公开的内容上不应仅停留在程序性信息的公开,更应注重实质内容的公开,尤其是涉及当事人和利害关系人重大权益事项的公开。但在实践中,部分法院在执行公开的实质内容方面明显“供应”不足。目前普遍存在的执行信息查询系统,大多可以查询到基本的案件情况以及案件进展,但对执行过程中重大事项审查的过程以及据以做出执行行为的事实和理由等方面的公开还很不充分,公开的内容根本不能满足当事人对执行公开的需求。究其根源在于执行信息内容的公开对象、公开方式尚不明确,哪些应向当事人公开,哪些应向社会公开,缺少明确规定,指导思想也较模糊。关于执行公开的方式,哪些应由法院主动公开,哪些可以依当事人申请公开而无需主动公开,范围划定不明确,执行公开的具体方式缺少相对应的操作细则和统一的操作流程,导致许多执行公开措施在具体实践中呈现混乱局面,影响了执行的效率和效果。

    三是执行公开的渠道不统一。目前执行公开的渠道五花八门,呈现多元化现象。比如,有的法院通过微博、微信、短信等现代信息技术,有的法院通过当面告知、口头告知的形式,有的法院通过书面告知的形式。目前最高人民法院公开执行案件信息主要是通过中国执行信息公开网,在该网站中可以查询失信被执行人、限制消费人员、被执行人信息、财产处置、终结本次执行案件、执行法律文书、公告等信息。但是由于有些执行人员对碎片化的执行行为不能及时录入系统,部分法院对执行公开所需的设备、技术、资金等支持不足等因素,导致信息源不足,进而影响公开效果。此外,执行当事人对信息化的掌握程度已存在差别,在广大的经济落后地区以及农村,信息化程度不高的申请执行人难以通过网站及时获取信息,这也影响了公开的效果。实践中还有口头告知、书面告知的方式,但纸质材料传递信息成本高、时间长、效率低、反馈慢,不适合大量使用,无法满足执行公开的要求。尽管网络、手机短信、微博等信息传输手段在日常生活中已得到日益普及,但在执行公开工作中尚未得到充分应用。在执行大厅建设中,也存在物质成本和人力成本过高的问题。同时,各地法院也探索建立执行案件网络查询系统、老赖曝光台、对集中执行活动进行全媒体直播等方式,从而实现执行活动的全程公开。但在大数据、云计算、物联网的大背景下,法院不仅要运用执行信息公开网,还应当充分运用微博、微信、短信等现代信息技术,不断拓展司法公开的广度和深度。

    四是部分当事人滥用知情权与部分法官对执行公开的抵触问题。很多当事人对近年来执行公开的一些新举措、与法院沟通的一些新渠道不甚了解,仍习惯通过与办案法官直接会面和电话联系的方式来了解案情,存在部分当事人过度占用有限的执行公开资源问题。比如执行人员电话向当事人公开后,也存在少数当事人过度占用通讯资源,执行人员精力被过度分散的问题。由于执行条线当前普遍存在案多人少、指标考核压力大的情况,执行公开又在客观上增加了执行人员的工作量,因此也有少数执行人员片面认为执行公开是形式主义、工作负担,从而产生厌倦、抵触心理。还有部分执行人员存在畏难情绪,怕麻烦,怕“骚扰”,不愿主动向申请人公开执行过程详情,不愿公开自己的联络方式。各级法院对执行公开工作的教育培训也较缺乏,加上部分执行人员年龄大、素质低,执行人员对执行公开的认同感、主动性不足。对执行公开各项制度的宣传力度有待进一步强化。当事人对自己在执行程序中应有的知情权及其行使、救济方式缺乏了解,不善运用。

    针对上述执行公开中存在的问题,主要存在以下几个方面的原因:

    一是思想观念方面的因素。有些执行法官对于执行公开的意识欠缺,也没有形成执行流程需要公开的理念,有些法官将执行公开视为一种形式,对案件的执行起不了任何的帮助反而会增加自己的负担,如对执行信息全面公开后,对当事人更不容易掌控,会给自己找麻烦,因此对执行公开工作不积极、存在消极情绪。同时,有些执行法官仍存在官本位思想,认为既然案件是我办理的,只要把案件办好就行了,没有必要将执行措施告知当事人,而且执行公开费时费力也没有必要。

    二是执行公开机制的因素。尽管最高人民法院已陆续出台关于司法公开、执行公开的规范性文件,但执行公开制度建设方面仍不够完善,没有一个统一系统的管理机制。执行公开目前尚未形成统一、长效的工作机制。从外部来看,当事人对执行公开的救济缺乏法定渠道,现有的执行异议复议、执行监督等制度未明确涵盖执行公开。从内部来看,执行公开各项制度的落实过度依赖监督检查、工作考核等内部行政性的管理方式,缺少外部监督制约。即使是内部管理,也存在检查考核不到位、责任主体以及责任追究的具体内容不明确等问题。有关执行公开的规定散见于各级法院的司法指导性文件,层级不高。

    三是执行公开人力保障、物质保障的因素。尽管信息化手段为执行公开提供了优越的条件,但在执行公开的实践中,仍存在资金保障不足、人员配备不足、软件开发不够全面系统等问题。执行公开软件的建设需要大量的资金投入,但很多法院没有建立专项预算资金用于软件的建设、维护;有些法院开发执行公开软件后,但有些法官不会或不能熟练操作相关软件;有些法院开发的软件由于各地法院的相对独立性导致科技资源不能共享,使得不同地区的法院重复开发,增加了成本投入。

    三、执行公开应当坚持的理念和原则

    一是依法全面公开。坚持以公开为原则、以不公开为例外,对依法应当公开、可以公开的执行流程及其相关信息,一律予以公开,实现执行案件办理过程全公开、节点全告知、程序全对接、文书全上网,为当事人和社会公众提供全方位、多元化、实时性的执行公开服务,全面推进阳光执行。同时,对于涉及国家秘密、商业秘密等法律禁止公开的信息,依法不予公开。明确执行公开的内容、范围、方式和程序,坚持程序事项公开与实体内容公开相结合、通过传统方式公开与运用新媒体方式公开相结合,保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。需要注意的是,在曝光失信被执行人信息时,应隐去被执行人的身份证号码最后四位数字,对其家庭住址等信息可以具体到某市某街道某小区某幢,而不需要具体到几零几室,以防被不法分子利用。

    二是实质化公开。执行公开,不仅包括执行程序性信息的公开,也包括相关实体内容的公开。目前的执行公开工作,很多法院能够将执行流程信息告知当事人,但对于实质公开则不太重视。实际上,实质公开更为重要,对当事人的权益影响更大。实质公开的核心是要公开那些对裁判结果起决定性作用的执行信息,包括执行查控措施、财产处置、案外人异议、变更、追加被执行人、终结本次执行程序等,这些内容是执行中最为重要但也容易出现裁量权的部分,执行法院不仅要公开审查的过程,也要公开裁判结果形成、产生过程及事实认定、法律适用的充分论证和说理。只有形式公开和实质公开并重才能消除社会公众对裁判公正性的质疑,信服裁判结果。

    三是向当事人公开与向社会公开并重。执行公开既要面向当事人和利害关系人,也要面向社会社会公众。由于当事人和社会公众参与执行程序的程度不一样,当事人和社会公众对执行程序、执行信息的体验和感受不同。鉴于当事人和利害关系人是执行程序的直接参与者、利益相关者,其更有动力、意愿参与执行、监督执行,使得监督更加有效。执行公开的要求主要应具体化为当事人和利害关系人的知情权和程序参与权,从程序上保障其有效参与执行城西,并以其程序权利影响、制约执行权,促进执行公证的实现。一般来说,人民法院应当将财产查控情况、财产处置情况、执行惩戒措施、执行法律文书、案件执行过程、举报投诉方式等全面向当事人公开,这种公开是全方位、及时的。而对于社会公众,一般将与法院执行工作有关的执行服务信息、执行公告信息等公共信息向社会公众公开。

    四是信息化公开。要充分运用现代信息科技,建立公开平台,丰富公开手段,提高公开效率,让当事人以最小的成本、最便捷的方式知悉案件信息。人民法院应当以互联网门户网站为基础平台和主要公开渠道,辅以手机短信、电话语音系统、电子公告屏和触摸屏、手机应用客户端、法院微博、法院微信公众号等其他平台或渠道,将相关执行信息及时告知当事人、社会公众。

五是及时公开。严格遵循执行公开的时效性要求,凡属于主动公开的范围,都应当及时公开,不得无故拖延。有明确公开时限规定的,严格在规定时限内公开。没有明确公开时限要求的,应应当根据相关信息性质特点,在合理时间内尽快公开。

    四、执行公开的路径探索

    2014年9月3日,最高人民法院印发《关于人民法院执行流程公开的若干意见》的通知,对执行公开的总体要求、公开的渠道和内容、公开的流程、职责分工、责任与考评等进行规定。2019年6月3日,最高人民法院于出台《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)》,该工作纲要中提出要健全开放、动态、透明、便民的执行公开制度体系。在信息时代和大数据时代下,深入推进执行公开,需要以更加务实的态度健全完善执行公开工作机制、拓展执行公开的广度和深度、打造集约化执行公开平台、创新执行信息公开手段,为当事人和社会公众打造无边界的执行公开和服务平台。

    一是健全完善执行公开工作制度机制体系。要贯彻全面依法公开、实质公开、主动公开原则,坚持“以公开为原则,以不公开为例外”,进一步明确执行公开的内容和范围。平衡执行公开和隐私权保护、平衡坚持执行公开和保护审判秘密、平衡司法现实运行状况和执行公开的范围。健全公开形式、畅通公开渠道,充分利用法院互联网门户网站、手机短信、电话语音系统、电子公告屏和触摸屏、手机应用客户端、法院微博、法院微信公众号等平台或渠道,将执行信息向当事人、社会公众公开。加强执行公开平台建设,完善全国、省、市三个层次的执行信息网络平台建设,使三级平台彼此间具备信息自动交换功能,实现上下级法院之间、异地法院之间、同一法院的立案、审判与执行部门之间的执行信息共享。将法院执行信息与社会相关部门的信息互联,通过联动执法,提升法院与外部的共同协助能力,特别是要加强与工商、银行、出入境、不动产即车辆管理等相关单位执行信息公开的联动平台建设,从而真正建立起动态的执行联动威慑机制。深入推进执行公开的精细化、规范化、标准化建设,积极出台相关技术标准和操作规程,强化对下监督和分类指导,不断提升执行公开质效。对涉及当事人合法权益、社会公共利益,需要社会广泛知晓的司法信息,应根据其性质特点,区分向当事人公开或向社会公众公开。要将执行公开和数据分析结合起来,根据当事人、律师、社会公众、人大代表、政协委员、专家学者等不同群体的特点和需求,提供具有针对性的数据分析服务。

    二是拓展执行公开的广度和深度。认真落实《最高人民法院关于进一步深化司法公开的意见》,将执行实施权运行过程公开作为执行公开的核心内容。执行权公开的关键,是执行权运行过程的公开,而执行权最核心的权能是执行实施权。因此,执行实施权运行过程公开应当成为当前执行公开工作的重中之重。尤其是执行实施权运行具有主动性较强、裁量权较大等特征,缺少法定的公开渠道,权力运行的封闭性较强。执行公开的核心任务,也应定位于打破执行实施权运行的封闭性,同时强化执行中产生信息的公开和利用。因此,要加大执行实施权运行过程中的信息公开力度,拓展执行信息公开范围,推动实现执行案件流程信息、被执行人信息、失信被执行人名单信息、网络司法拍卖信息、强制措施、财产调查处置措施等在同一平台集中统一公开。特别是要将对裁判结果起决定性作用的执行信息进行公开,包括执行查控措施、财产处置、案外人异议、变更、追加被执行人、终结本次执行程序等。

    三是优化升级执行公开平台载体,打造集约化执行公开平台。选择执行公开的途径和载体,首先应根据不同的公开内容和对象确定不同的公开方式。在当前执行工作案多人少问题突出的局面下,一味追求主动公开,必然会过重增加法院物质成本和执行人员工作负担。可以将主动公开与依申请公开相结合,畅通申请公开渠道,并根据公开方式有针对性的选择公开途径和载体。在公开的途径和载体选择上,避免片面追求手段的多元性,更重视手段的有效性和高效性,确保公开信息完整、及时的同时,兼顾公开的经济性与便捷度。尤其是在信息技术高度发达的当今,技术发展为制度演进提供了可能性,信息获得不再受到以往时间和地理的限制,网络、移动通讯等信息传递手段应成为执行公开的主要途径。同时,执行大厅等实践中已经产生明显成效的传统公开载体也应进一步强化。具体在实践中,不断完善执行信息公开网,将执行信息公开网建设成集约化的执行公开平台,继续做好平台与法院专网内的执行案件管理系统、失信惩戒系统、限制消费系统、询价评估系统、网拍平台、终本系统的对接,向当事人和社会提供更优质、便捷的执行信息公开服务。要增强执行公开网的交流互动性,注重用户体验,优化平台功能,促进平台从单向披露转向多向互动,方便当事人联系法官。完善执行线索提供和悬赏公告功能,加强执行公告、悬赏公告等执行新闻的影响力,调动社会各界参与执行、支持执行的积极性。

    四是创新执行信息公开手段。运用信息技术完善“网上执行局”执行信息公开平台,方便当事人通过网络远程立案、远程查询、远程与执行人员互动交流,执行案件各重要节点信息(包括查询、控制被执行人财产情况、评估拍卖被执行人财产情况、执行款到位情况)用手机短信自动发送申请执行人手机,满足社会公众多渠道了解人民法院执行工作的需求。具体来说,就是要不断完善执行案件短信平台全程告知制度,执行立案时要求当事人提供联系方式并及时将联系方式录入系统,案件分案后,短信平台就将执行案号、承办法官及承办法官的联系方式发放至当事人的手机。执行中,执行法官可以将执行中采取的强制措施都通过短信平台告知当事人。根据执行的相关要求,一项措施在采取后无特殊情况应对在两个工作日内录入执行系统,在录入执行系统的同时以短信形式告知当事人,可以解决执行措施拖延后告知的普遍现象。通过短信告知执行措施,能够让当事人充分了解案件的执行情况能够心平气和的等待执行结果,同时也记录了案件的执行过程,让执行程序变得更透明,减少当事人的信访。

    五是建立健全执行公开法定救济渠道。目前执行公开的制度保障主要依靠法院内部的考核管理,难以实现执行公开工作的可持续发展。执行公开的机制保障,不仅需要内部的监督管理,更要依靠当事人的救济权,即建立健全在不公开的情况下当事人寻求救济的法定渠道。执行法院违反执行公开规定损害当事人合法权益的,明确当事人、利害关系人可以通过执行异议复议程序寻求救济。即将执行公开不作为,纳入执行异议复议受案范围,从而实现执行公开救济渠道的法定化。对被执行人信息公开错误的,也应建立一定的异议处理机制,以及时纠正和救济对相关人员不利的影响。这样才能通过制度内生的动力,实现执行公开的良性、持续发展。同时完善举报投诉机制,充分发挥已有的民意沟通信箱、举报投诉电话等的作用,拓展网络投诉等新渠道,安排专人对当事人和社会公众反映的执行公开的问题进行核查,及时反馈处理结果。同时,从内部管理的角度,需要进一步研究制定执行公开工作的具体考核管理办法,纳入执行工作绩效考核体系,用考评督促落实。

    *李飞,徐州市中级人民法院执行局综合协调处处长;单鑫,该院执行局员额法官。


 
来源:《徐州审判》2020年第01期
责任编辑:唐新利