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权宜之策亦或长久之计:“拓宽法官助理来源渠道”的改革定位和进路
——以A省B市两级法院为分析样本[1]
作者:周 媛  发布时间:2019-07-02 14:19:42 打印 字号: | |

论文提要:

当前,中基层法院编制内法官助理人员缺口问题突出,与法官助理以中央政法专项编制为主以及强调高层级法院可以通过聘用方式补充配备的改革设计存在矛盾,必须有针对性地构建多元化法官助理制度,以期实现法官助理队伍增量提质。

 一、论证前提:从对拓宽法官助理来源渠道的几点疑问引出

人民法院四五改革纲要作出了拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构的改革部署。具体到法官助理制度改革上来,就需要明确拓宽法官助理来源渠道的改革定位,进而明确在多大的范围和程度上拓宽,又如何有效地拓宽。

(一)问题一:员额制改革后法官助理是多了还是少了

1.择优遴选:员额制下法官群体的甄选与分流。法官员额制改革旨在遴选品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为员额法官,将之配置到一线办案岗位,赋予完整的审判权力,辅以充足的辅助力量,课以严格的司法责任,同时给予充分的职业保障和职业尊荣。法官员额制改革的过程是对原有法官群体做减法的过程。按照员额法官不超过中央政法专项编制39%的改革要求,至20176月法官员额制改革全面完成,全国法院共产生入额法官近12万名,约9万法官被挡在了门外。[2]由此,法官群体实现了精英化、职业化改造。

2.表面繁荣:法官助理群体的假性增长。依照法院人员分类管理改革要求,法院工作人员中,除了不超过编制39%15%的员额法官和司法行政人员外,编制内46%以上的人员应当都归入审判辅助人员类别,再加上书记员主要实行聘用制管理,原则上不再占用编制,故而单纯从人员比例来看,审判辅助人员特别是法官助理的数量应当是比较可观的。然而,数据上的繁荣却与实践中的感受相去甚远。一方面,编制内审判辅助人员被相当数量的执行员、司法警察、司法技术人员等分解,留给法官助理的比例并不多。[3]一方面,未入额的审判员和助理审判员虽是担任法官助理的最佳人选,但由于身份转换带来的主观障碍以及年龄、资历等客观原因,真正能够担当法官助理职责的人员更为有限。改革方案中虽未明确法官助理的配置比例,但从多数地区的改革设计来看,中级法院的配置比例多为3:2,基层法院的配置比例多在1:1以上。[4]按照上述比例,在复以法官助理以中央政法专项编制人员为主[5]的改革要求,中基层法院编制内法官助理的人员缺口将超过50%

(二)问题二:编制内法官助理缺口是暂时的还是长期的

1.人员配比:法官助理缺口短期内难以缓解。从人员存量分析,当前在审判一线担任法官助理的人员多为近4-6年来入职,因审判工作年限较短或尚未任命审判职务而不符合入额遴选条件的人员,其中大部分从事审判辅助工作已满五年,基本符合入额遴选的资历条件。未来,部分员额法官或者退休而自然减员,[6]或者因不符合员额法官能力要求而退出员额,空出的员额岗位将从法官助理中遴选增补,法官助理向员额法官的流动,基本仍是保持两类人员现有比例稳定,甚至由于流动过快有可能进一步降低法官助理配置比例。即使随着现有审判辅助人员中难以承担法官助理职责者退休减员而增补新人,但从总体比例仍然难以有效改观。

从人员增量分析,改革方案提出通过加大法官助理招录力度来加强法官助理增配,根据中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》,从政法专业毕业生中招录市县两级人民法院法官助理的招录机制已经建立。[7]但值得注意的是,单独招录仍需在编制允许的框架内进行,在严格控编和编制几近饱和的前提下,新招录法官助理对于求贤若渴的员额法官和逐年递增的案件量而言实是杯水车薪。再加上屡现报端的因职业发展时间延长、前景不明朗等原因而导致法官助理招录遇冷的现象,问题则更加严峻。[8]

2.人案配比:法官助理缺口具有长期性。近年来,涌向法院的诉讼案件逐年递增。A省处于东部沿海地区,2017年全省法院受理案件数超过200万,同比增长11%以上。五年间,B市两级法院的受理案件数从14万件一路攀升至20件,一线法官年度人均结案数从174.7件增长至277.9件。[9]员额制改革后法官员额配置将被严格限定,案件的增长将主要以强化审判团队建设、优化审判资源配置来解决,势必对能够切实分担法官业务性审判事务的法官助理有着巨大而持有的需求。

(三)问题三:拓宽法官助理来源渠道是权宜之策还是长久之

1.比较分析:法官助理职业的域外发展。受司法制度和国家体制等因素影响,各国法院人员分类模式及审判辅助人员制度虽各不相同,但也拥有一些共性,即辅助人员阵容庞大且分工细密。[10]各国法院的审判辅助人员中均有特定类别人员承担与实体审理与裁判密切相关业务性辅助工作,如美国联邦法院的法官助理,法国法院和英国低级法院中的书记官,德国法院的司法公务员等等。大陆法系国家法院的辅助人员多具备公务人员身份,英美法系国家法院则多是法院、法官或政府的聘用人员,但无论以何者为主,均不同程度地存在多种来源渠道。美国联邦法院最为典型,其法官助理多由法学院毕业生或毕业不久的年轻法律人担任,多为1-2年短期工作,也有少数为长期任职,法官助理的薪酬较低,是由各州财政拨款保障的政府雇员。[11]英国法院每年会面向社会招聘一定的法官助理,也会聘用一些资历深厚的律师和优秀的毕业生担任法官助理。[12]德国联邦最高法院从下级法院法官中选任学术助理,为法官裁判中遇到的问题提供学术报告,提出法律适用意见。[13]我国香港法院司法辅助人员中有少数合约雇员,以为期不超过三年的短期合约及灵活的聘用为条件,统一参照《雇佣条例》和《雇员补偿条例》进行管理。[14]中国台湾法院可依聘用人员聘用条例聘用各种专业人员充任法官助理,每年依据考核结果晋级和调整报酬,其薪点折合率以军公教员工待遇的最高标准支付。[15]

2.历史溯源:法官助理职业的本土雏形。最高法院早在二五改革纲要中就提出推进人民法院工作人员的分类管理的改革命题。长久以来,我国法院延续多年的传统是一审一书师徒制配合模式,一名法官在成为法官之前往往要经过长达数年的书记员工作生涯,从一开始的庭审安排、文书送达、庭审记录等事物性工作,逐步拓宽至调查、质证、调解、撰写文书、提供法律意见乃至办理简单案件等业务性辅助工作,遵循着从书记员到法官助理再到法官成长路径。这一模式虽然在案件陡增、法官职业化改革的当下再难以为继,但其在法律经验传承、法官养成等方面的优势仍为不少法官称道。至于外聘人员从事审判辅助工作也是早已有之,书记员、调解员、文印员、后勤保障人员等诸多岗位都或多或少存在聘用人员的身影。其中,不少优秀的聘用书记员因富有经验而完全胜任助理工作,有的通过司法考试后最终走上法官、律师等职业岗位。

3.引出结论:拓宽法官助理来源渠道是符合规律的长久之计。依据亚当·斯密的分工理论,任何组织都是内部分工合作的有机系统。[16]就国家公共部门而言,随着经济社会的发展,政府职能范围不断扩大,工作人员迅速增加,内部分工及专业化程度也越来越高。回到司法审判领域,审判职责涵盖繁多,在工作量不大的情况下,某一案件从始至终由同一法官负责到底无疑能够将法官价值发挥到极致。但在案件数量上升以后,工作量的大幅增加将使法官难以应付,资深法官集中处理疑难复杂案件的精力也会被稀释。在这种情况下,细化审判人员内部分工,配备足够的法官助理并使其职能从法官和书记员群体中剥离出来,是司法专业化发展的必然趋势。法律的生命在于经验而不在于逻辑。实践经验在法律工作中具有相当的重要性。以法官的角度,法官助理来源渠道的多元性能够为法院注入新生力量,给法官带来多元的视角和新鲜的见解,从而避免有可能因专业性带来的狭隘和固执。以法律职业整体的角度,审判辅助工作经历能够提供专业而丰富的职前训练和经验,进而实现从理论到实践,从一种法律职业到另外一种法律职业的过度。

综上,法官助理的高需求与低供给之间的矛盾在承担繁重案件压力的中基层法院已经非常突出。法官助理制度以及拓宽法官助理来源渠道的做法,既是现实的选择,也是历史的发展。对于中基层法院,拓宽法官助理来源渠道不是边缘化的可有可无的改革点缀,而是长期存在的重要补充。

二、实践探寻:拓宽法官助理来源渠道的现实运行

(一)主要渠道:聘用制法官助理改革进展

当前,拓宽法官助理来源渠道的主要途径是面向社会公开招录聘用制法官助理。2014年以来,以单独序列和分级管理为特点的聘用制法官助理管理制度已陆续在各地法院建立起来。

值得注意的是,在聘用制司法辅助人员管理体制改革进程中,书记员管理体制改革是步伐较快的。以A省法院为例,书记员管理体制改革的推进使得聘用制书记员实现了从临时工向正式职业的转变。相比之下,聘用制法官助理改革则多显局促和无奈。

(二)多元补充:其他法官助理来源的探索

1.法科研究生。一些法院向法学院定期招募法科研究生担任实习法官助理。[17]与原有的学生实习制度相比,其突出的特点在于:一是实习期限较长,二是法科研究生兼具学识和经验的优势,三是法院强化了入职培训、学习培训、业务指导、履职保障、考核监督等管理制度,四是研究生已经有了较为迫切的就职需要和较为明确的实习目的和职业规划,大多能够积极投入。

2实习律师。通过法院与司法行政管理机关、律师协会协会合作,由实习律师担任实习制法官助理,是当前拓宽法官助理来源渠道的一种尝试。

3.具备专门知识人员。随着司法专门化、审判专业化的发展,在知识产权、环境资源、少年家事等领域,不仅要求法官要具备法律知识,还要掌握信息技术、科技制造、心理学、教育学等相关特定领域的专业知识。已有法院探索招聘心理咨询师、理工科专业人员等担任法官助理,以此弥补法官相关专业知识短板,协助利用专业知识解决特定问题、化解矛盾纠纷。[18]

4.青年法律学者。最高人民法院在2015年建立了法律研修学者制度。在地方层面,已有法院与高校搭建平台,为青年学者赴法院担任法官助理开辟渠道,在提供更加专业的辅助工作的同时,为自己的学术研究充实实证支持,形成理论与实践的良性互动。

三、效果考量:拓宽法官助理来源渠道的运行分析

(一)效果分析:基于正规化、专业化、职业化的考量

总体来看,在拓宽法官助理来源渠道的实践中,聘用制法官助理改革从数量和发展程度上无疑是主要类型,下面就以聘用制法官助理为例,分析其运行效果。

1.正规化考量:来源不足,人员不稳,职业吸引力不高。聘用制法官助理需从事业务性辅助工作,入职门槛较高,多需要具备法学本科以上学历,或者通过国家司法考试。招录工作多由各地法院根据自身情况开展,由于编制外用工空间有限,再加上职业保障缺乏稳定的制度安排,招录难、留人难的问题更加明显。

2.专业化考量:职能发挥弱化,职责范围不清。聘用制法官助理工作的低正规化,使其仍摆脱不了临时性的工作性质,远未称得上是一项职业。这也使得聘用制法官助理素质参差不齐,又难以有切实的动力投入工作、提高能力。人员的高流动性、低主动性,使得法院、法官指导、培养难度加大,更加使得其职能发挥弱化。

3.职业化考量:职业保障薄弱、职业发展狭窄。当前,法院经费保障水平高低仍存在较大的地方差异。收支脱钩不彻底,全额保障不到位的问题投射到拓宽法官助理来源渠道的实践上来,就造成经费保障水平低位,[19]有的地区甚至略低于书记员的工资标准,与法官助理的高入职门槛不相匹配。各地法院虽普遍对聘用制法官助理实行职业等级管理,但高等次人员比例小、福利待遇档差不大的问题,也导致总体保障水平不高。再加上其从事聘用制法官助理工作的经历也不能为其后续转岗其他法律职业提供制度性的附加价值,都影响了聘用制法官助理职业的发展。

(二)深层透视:现实问题折射出的改革不足

正规化、专业化、职业化是法律职业人才发展的方向,法官助理作为从事较为核心的法律辅助性事务储备力量的人力资源类型,理应成为独立的职业种类。 拓宽法官助理来源渠道存在的现实问题,折射出对其定位的认识偏差,以及由此带来的改革不足。

1.对法官助理人员缺口预测不足。由于现实的局限,法官员额制改革后并未顺势实现法官助理队伍人员增长、能力提升的预设目标。尤其在案件体量较大的中基层法院,为员额法官配备能够实实在在分担业务性辅助事务的法官助理,更显得尤为迫切。配足配强法官助理,不可避免地需要将拓宽法官助理来源渠道作为重要内容纳入改革视野。而且,拓宽法院来源渠道不应仅仅是针对高层级法院的改革设计,对于中基层法院而言其实更具有现实的、迫在眉睫的实际意义。

2.法官助理职业定位不明。职业定位的模糊,对缺乏职业尊荣和自我认同的编制外助理职业而言,会影响到其对自身职业的信心。而且,就审判辅助人员整体而言,法官助理的工作更侧重专业性,与司法裁判这一核心业务关系更为密切,其所具备的学识和能力水平也要求更高,理应这一类别中具有较高的职业定位,以及与其职业地位相匹配的福利待遇。由此,才能使得法官助理真正成为一项正式职业,而具备足够的吸引力。

3.对拓宽法官助理来源渠道改革定位匹配不足。就内部而言,法官助理深度介入审判工作,将在一定程度上对当事人的诉讼权利和实体权利产生影响。由大量聘用人员担任此项工作,无疑将加大法院人员培养管理的成本和难度,增加审判工作中的不确定性。就外部而言,拓宽法官助理来源渠道绝非法院一家可以独立完成,离不开与编制、人社、财政等部门的制度衔接。改革定位不明,使得相关制度机制设计未能提上日程。

四、改革路径:拓宽法官助理来源渠道的制度设计

(一)基本思路:法官助理人员的再分类

如果说法院人员分类管理改革是司法体制改革的四梁八柱的话,那么,针对每类人员进行再分类则是司法体制综合配套机制的精雕细琢。面对编制内法官助理存在的巨大空缺,拓宽法官助理来源渠道已成必然。有必要正视并肯定多元法官助理存在的现实性和必要性,准确把握不同类型特点,有针对性的分而治之。结合改革实践,建议根据法官助理任职时间长短和职责的全面性,将编制外法官助理分为职业型法官助理和体验型法官助理两类,前者是主体,后者是重要补充。职业型法官助理,即能够长期从事法官助理职业,利用其法学专业知识全面承担业务性辅助职责的人员。体验型法官助理,即不以法官助理工作为自身职业者,而主要实现体验、学习目的者,如前所述的实习制、专业型和研修式法官助理。

(二)具体设计:实现法官助理队伍的增量提质

实现法官助理队伍的增量提质,需要针对多种来源的法官助理,在兼顾共性与特性的基础上,建构多元化法官助理制度。

1.定额定岗。对法官助理实行定额定岗的员额化管理,有利于社会形成对法官助理职业发展的稳定预期,也是地方党委政府将其职业保障纳入财政供养的重要前提。因此,有必要依据案件多寡,按照员额法官与法官助理3:21:1的比例确定法官助理员额。这对壮大职业型法官助理群体,实现人员稳定、高效尤为重要。

2.统筹管理。实行省级层面的统一入职招录、统一职业考核,能够最大限度地提升法官助理职业化定位。在招录条件上一般设置为法律专业本科,并将通过国家法律职业资格考试或者具备一定期限的法律职业从业经历作为优选条件。在职业能力认定上,兼顾学历背景、任职期限、职业技能等多种因素,设置相应等级专业技术标准,由省级统一考核、认定职业等级。对于体验型法官助理,则可由各法院自主招募,但可以考虑在省、市级层面出台制度衔接与安排,以降低各法院自主沟通协调的难度。鼓励体验型法官助理自愿参与职业等级评定,以作为其工作经历和能力的凭证。

3.职责分级。将法官司法裁判工作作为核心,依据业务性辅助事务距离核心的工作的距离,可以将法官助理的职责依次分为面向当事人的业务性工作、面向法官的业务性工作以及程序性工作三个等级,其中程序性工作范围与书记员职责可以交叉。随着法官助理队伍的稳步壮大,应当逐步限缩其在低层级职责范围内的作用发挥。对于体验型法官助理,则可以结合其特殊需求在岗位设置上实行双向选择,根据其职业素养设置合理的职能内容,确保其能够相对深度地介入审判工作。

4.职业保障。法官助理的职业保障标准需要根据其职务等级加以确定。建议强化对编制外法官助理经费保障统一制度安排,以减轻地方法院的经费压力。对体验型法官助理为其履职提供必要的生活补贴、工伤保险等,能够有效地保证来源的充足和稳定。

5.职业发展。就审判辅助人员整体而言,按照职业等级引导和激励审判辅助人员职业晋升、待遇晋级,是职业发展的重要方面。职业发展的另一个重要方面,则是合理地打通职业转换通道。应当注意的是,合理地打通职业转换通道并非一味地鼓励转任,而是在强化职业保障同时,积极拓宽职业发展空间,从而形成法院人才乃至法律人才阶梯性成长的长期效应。具体而言,一是高职业等级的书记员可以通过考核、选拔转任职业型法官助理工作,从而承担更加重要的工作职责,享有更优厚的职业待遇;二是职业型法官助理得以正式录用为公务员后,其原有的助理工作期限和职业等级能够得到认可和延续;三是非职业法官助理的职业经历和职业等级,能够增加其在竞争、选择其他法律职业的机会和资格,从而为其职业发展缩短准备时间。

*徐州市中级人民法院研究室副主任,员额法官。

 



[1] 本文荣获第三十届全国法院学术讨论会三等奖,本刊选用时有删减。

[2]《法官员额制改革在全国落实 9万法官被挡在门外》,载于中国新闻网,2017年7月5日访问。

[3]在执行员方面,中央〔199911号文件要求按照不少于编制总数15%的比例配备执行人员。当前A省法院在编执行人员的比例平均为19.17%,部分基层法院超过23%,除去其中员额法官6%的占比,非员额法官占比约为13%。在司法警察方面,最高人民法院法人〔199235号文件要求专职司法警察按所在法院控编的12%配备。

[4]如上海法院的改革方案要求基层法院独任法官与法官助理、书记员的配比不低于1:1:1,中级法院这一比例不低于3:2:1或3:1:2,来源于法院文件。又如,北京基层法院采取“3+2+1”模式,深圳基层法院采取“1+N”模式,重庆市基层法院采取“1+1+1”模式,来源于网络新闻报道。

[5]根据最高法院这一要求, A省法院的改革方案明确“法官助理一般由具有中央政法专项编制的人员担任,高、中级法院中央政法专项编制不足的,也可以通过聘用方式来配备”。

[6]以B市两级法院为例,员额法官中55岁以上人员约占10%,50-55岁的人员约占20%。

[7]A省从2016年开始法官助理、检察官助理的招录工作,虽然与公务员招录工作一并开展,但是在面试内容、面试考官组成等方面提高了专业性和自主性。按照《意见》,未来招录工作还将在命题、阅卷、开考比例、分数线划定等方面体现特殊性和自主性。

[8]2015年以来,网络媒体上多有法官助理、检察官助理“招录遇冷”“招录难”“零报考”的报道,涉及北京、海南、湖南、江苏、河北、广东、黑龙江等多地。

[9] 相关数据来源于法院工作报告。

[10]如美国高级法院法官与一般工作人员与的比例高达10:1,德国法院司法辅助人员与法官的比例约为2: 1-3:1。 参见彭北平:《信息化及法官辅助人员》,载于《人民法院报》2005年6月17日。又如我国香港法院法官与司法辅助人员比例约为1:10。

[11] 王超:《我在美国法院当助理—成为美国联邦法官助理有多难》,载微信公众号法影斑斓,2015年4月21日访问。

[12]吴坤炳:《对英国、法国、德国和意大利的考察》,载《特区法坛》,2007年第4期,第279-280页

[13]董武全:《法官的德国考察惊艳之旅》,载《司法改革杂志》第94期,2013年2月28日刊。

[14]郭天武、李懿艺:《论员额制下审判辅助人员的设置与管理——以港澳地区司法辅助人员制度为视角》,载于《法治社会》,2016年第1期,98-100页。

[15] 陈陟云等:《法院人员分类管理改革研究》,法律出版社2014年版,第170-171页。

[16]曲颖:《法院人员分类管理的若干问题--现有制度框架内的考量》,载于《当代法官》,2006(06)。

[17] 如上海、重庆、西安、成都等地区法院与高校之间均开展了相关合作。最高人民法院也于2015年出台《关于建立法律实习生制度的规定》,并已接收数批法律实习生。

[18] B市一基层法院特聘一名心理咨询师担任法官助理,两年内对当事人进行辅导与干预126人次,化解严重情绪问题和不正常倾向52项,协助化解疑难复杂案件33件。法院按照合同约定为其提供薪酬待遇,每年为其提供至少2次专业培训机会。

[19]B市法院聘用制法官助理的薪资市编制内法官助理的40%-50%之间。广东法院入职5年的聘用制审判辅助人员平均工资为在编人员的42%左右,劳务派遣人员仅为32%左右。数据来自法院相关会议材料。

来源:《徐州审判》2019年第02期
责任编辑:唐新利