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业主委员会自管物业若干法律问题探讨
作者:卞晓晓  发布时间:2019-05-12 09:48:09 打印 字号: | |

    内容摘要:近年来,社区物业管理中出现了业主委员会自管物业模式,即业主大会将社区物业管理服务事宜交由业主委员会负责,由业主委员会代行社区物业管理服务职能。业主委员会管理社区物业有其自身优势,但亦存在众多法律问题亟需解决。只有正确认识业主委员会作为“其他组织”具有诉讼主体资格、在其自管物业模式下与业主之间基于物业管理事宜产生的法律关系等法律问题,才能在完善法律法规的基础上合法合理解决业主委员会自管物业模式下的各类纠纷。

    关键词: 物业   业主委员会   自管物业  诉讼主体资格

 

随着我国城市化进程的加快,城市商品房住宅小区如雨后春笋般拔地而起,这是一种以特定规划区域为地域特性、以业主购置的房屋及共有财产为共同利益、以建筑物区分所有权为法理基础、以居住生活为主要取向的新型的城市社区或共同体。[1]这也是我国最基层民主自治的摇篮,典型特征为社区业主自治。 

所谓业主自治,即建筑物区分所有权人基于私法自治原则享有对建筑物区分所有权的自主管理权。[2]而业主自治直接的体现即为社区物业管理。业主自治不等于业主自行管理社区物业事宜,业主自行管理只是实现业主自治的一种方式。而近年来随着社会自治程度的进一步加深,社区物业管理中出现了社区业主委员会自管物业的模式。

业主委员会自管物业有自身优势,但在当前我国法律法规对其主体资格、职权等规定尚不明确的情况下,由业主委员会管理社区物业存在众多法律问题亟需解决,诸如在业主委员会自管物业模式下,业主委员会与业主基于物业管理事宜产生的法律关系该如何定性?发生纠纷时,其是否够能够以自身名义参与诉讼?在对业主委员会自管物业模式日益盛行的情况下,如何对业主委员会及业主等进行引导、规制,以期该模式日益成熟?笔者试图通过本文对以上问题进行粗浅的分析,希望能为解决业主委员会自管物业过程中产生的纠纷出一份力。

一、业主委员会自管物业面临的法律困境

业主委员会成员作为社区业主对社区情况较为熟知,因此,由其进行社区物业管理可以更有针对性、更迅速的处理社区物业事宜,为业主提供优质服务。但即便如此,在其运行中亦出现众多法律问题,矛盾、冲突并未因其存在明显的优势而减少,具体有以下几个方面表现:

(一)多重权利义务关系交错,法律关系认定困难

在物业服务企业进行社区物业管理模式下,业主委员会作为全体业主的“代言人”,在业主大会的授权下与物业服务企业签订物业服务合同,虽然其直接参与合同签订,但该物业服务合同权利义务的归属仍为社区业主与物业服务企业,不及于业主委员会。在该模式下,所涉及的法律关系较为简单明了,各方当事人的权利义务亦非常明确,不存在权利义务“剪不断、理还乱”的情况。而在业主委员会自管物业模式下,一方为社区业主团体,另一方为由全体业主组成的业主大会选举出的业主委员会,业主团体与业主委员会之间在原关系的基础上又产生了一种新的关系,即业主委员会为业主提供各项物业服务、业主则支付相应报酬的关系,对该新关系的认定关系到业主委员会自管物业纠纷的解决路径,因此,从理论上及司法实务中明确该新关系的性质成为法律层面应首当其冲解决的问题。

(二)权利大责任小,增大侵权风险

一方面,由于业主法律意识不强,对业主自治的理解不够,加之平时工作繁忙,使得业主参与业主大会的热情不高,再加上我国现行法律法规对业主大会的设立及运作程序规定较为严苛,操作相对复杂,使得业主大会这一代表全体业主利益的权利机构形同虚设,业主通过业主大会行使社区自治权的途径遭到破坏,为业主委员会非法行使业主大会职权提供了契机;另一方面,业主委员会自管社区物业事宜,将执行权与监督权集于一身,更赋予了其对社区内的人、财、物进行统一安置、调配及整合的权利,这在间接上增大了业主委员会滥用职权、以权谋私的风险。

在业主委员会自管物业模式下,业主委员会对社区事务的管理权限增大,侵权的风险亦随之上升,但令人遗憾的是,我国现行的法律法规对业主委员会成员侵权后承担何种责任及如何承担责任的规定仍为空白,出现了法律适用上的真空情况。

(三)无物业管理资质,服务水平总体偏低

我国《物业管理条例》规定,物业服务企业必须取得相应的物业管理资质。由社区业主组成的业主委员会并非专门为社区物业管理服务而设立,多数情况下,业主委员会自管社区物业系业主大会针对社区无物业服务公司提供物业服务状况而作出的权宜之计,因此,实务中,要求业主委员会具有法律法规所规定的物业管理资质有强人所难之嫌。在业主委员会自管物业情境下,由于业主委员会不具备专业的物业管理技术和水平,以至于对社区公共安全、绿化维护、道理照明、停车位管理等最基本的物业管理事项难有具体的应对方案,遇到紧急情况时往往手忙脚乱,容易出现临时抓瞎现象,一定程度上降低了社区业主的生活质量。同时,业主往往支付相当的物业管理费却未享受到相应质量和水平的物业服务,这使得社区业主大为不满,矛盾与冲突往往由此激化。

二、业主委员会自管物业之定性分析

司法实务中,在业主委员会自管物业模式下业主委员会基于物业管理事宜而与业主之间产生的法律关系应认定为物权关系还是债权关系?对于二者之间基于物业管理而产生的纠纷应认定为建筑物区分所有权纠纷还是物业服务合同纠纷?或者其他法律纠纷?

(一)物权关系还是债权关系

有的学者主张,应将业主委员会自管物业产生的法律关系归入物权关系中去,如在业主委员会自管小区物业事宜发生业主拖欠管理费纠纷时,业主委员会依据业主大会授权起诉业主案件的法律关系不能看作是“物业服务合同纠纷”,应定位“建筑物区分所有权纠纷”为宜。[3]该观点认为,业主委员会管理社区物业事宜系业主自行管理社区物业的具体表现,在该模式下,是业主大会赋予其管理职责,其仅系代表业主团体进行社区物业管理,这在本质上仍是代表关系,该关系与业主委员会在业主大会的授权下与物业服务企业签订合同时二者关系性质相同。

笔者认同业主委员会自管物业系业主自行管理物业模式的一种具体方式,但是对将业主委员会在自行管理物业过程中基于物业管理事宜与业主之间产生的法律关系定性为物权关系、具体纠纷定性为建筑物区分所有权纠纷的观点不敢苟同,具体从以下两方面进行阐述。

1.非物权关系

业主委员会在自管物业过程中就物业管理与业主之间产生的法律关系应定性为物权关系还是债权关系,可以从我国现行法律法规中得到答案。

从我国有关物权的法律法规及最高人民法院出台的有关建筑物区分所有权及物业服务的两部司法解释可以概括出建筑物区分所有权主要包括以下内容:(1)业主身份认定,(2)社区专有部分、共有部分及车位的认定标准问及业主对其权利义务,(3)业主、业主大会、业主委员会三者之间的内部职责,(4)业主的知情权及撤销权等;同样,从我国民事诉讼案由角度分析,建筑物区分所有权纠纷项下仅包括业主专有权纠纷、业主共有权纠纷、车位纠纷、车库纠纷等在内的四个子案由,而有关物业管理服务的案由则被安排在合同纠纷项下。由以上规定可以看出,建筑物区分所有权主要是业主对社区内的不同建筑物实体部分所享有的权利分类,而建筑物区分所有权纠纷则是业主基于社区内建筑物专有部分及共有部分权利问题而产生的纠纷,不涉及具体物业管理及服务问题。因此,将业主委员会自管物业时与业主之间产生的物业纠纷定性为建筑物区分所有权纠纷,归入物权纠纷中,不符合立法本意。

2.非代表关系

业主委员会自管社区物业,其与业主大会(社区业主团体)之间系代表还是相对关系的认定,关系到业主委员会自管物业行为法律性质的认定。

根据《物权法》及《物业管理条例》之规定,可以看出我国立法本意是将业主委员会与业主大会的关系设定为系代表与被代表的关系。但不可否认的是,在业主委员会自管物业情形下,业主委员会与业主大会之间在突破了原代表关系又产生一种新型关系,即提供物业服务与接受服务并支付报酬的关系,这是一种特定债权人得向特定义务人请求履行给付义务,与物权所具有得对抗一切不特定人之绝对性不同的法律关系,[4]具有相对性,符合合同的特征。作为一种民事法律关系,合同关系不同于其他民事法律关系(如物权纠纷)的重要特点,在于合同关系的相对性,合同关系的相对性是合同规则和制度赖以建立的基础和前提。[5]由此看出,业主委员会自管物业,其与业主之间基于物业管理、服务产生的纠纷应定性为债权债务纠纷,即合同纠纷。

(二)物业服务合同纠纷还是委托合同纠纷

笔者已于上文对业主委员会自管物业与业主之间基于物业管理产生的纠纷应定性为合同纠纷进行了分析,那么到底对其认定为合同纠纷中的哪一纠纷呢?笔者查阅了中国裁判文书网上的有关案例,几乎所有的该类纠纷都被认定为物业服务合同纠纷。如此定性是否妥当?

1.是委托合同关系

根据我国《物权法》第八十一条[6]之规定可以看出我国物业管理认可业主自行管理模式,运用文义解释对“业主自行管理物业”这一概念进行理解,只要是业主对社区物业直接进行管理均可认定为是业主自行管理,因此,由业主委员会管理社区物业亦可以认定为业主自管物业。同样是业主自管物业,但业主委员会管理社区物业与社区全体业主自行管理物业却存在本质的区别。在规模较小的社区,全体业主可同时进行物业管理,而规模较大的社区,业主往往采用轮流管理制,即每位业主均参与社区物业管理;而在业主委员会自管物业模式下,全体业主通过召开业主大会将整个社区物业管理实务委托给业主委员会负责,这与业主大会将社区物业管理实务委托给物业服务企业性质相同,即都符合我国法律有关委托的规定,此时双方的关系应认定为委托关系。业主委员会自行管理物业是业主团体为了维护社区公共秩序、提升社区生活环境,而将涉及全体业主的社区物业管理事宜委托给业主委员会进行管理的行为,此时业主委员会与业主大会之间形成的合同关系符合我国《合同法》第三百九十六条[7]有关委托合同的规定,其二者的关系本质上应为委托合同关系。而在物业服务合同法律关系中,物业服务企业为作为委托人的业主办理物业服务事务、提供劳务,是实现合同目的的必要手段。同时,物业服务合同……与委托合同也是一脉相承……物业服务合同为商事合同,属于有偿的委托合同。[8]由此可见,物业服务合同可视为委托合同的一种,是特殊的委托合同,且系商事委托合同。那么,业主大会(全体业主)委托业主委员会管理社区物业,二者之间形成的合同属于商事委托还是民事委托?

2.是民事委托合同关系

基于主体特征和行为特点的不同,可把合同区分为商事合同与民事合同。[9]商事合同是指商事主体互相之间或者商事主体与非商事主体之间以商事交易为目的而成立的合同商业。[10]根据商事合同与民事合同的区别及商事合同的概念可以看出,商事合同与民事合同最大的区别在于参与主体的不同,即商事合同中至少有一方为商事主体,民事合同主体应为商事主体之外的一般人,而最根本区别在于商事合同的商业营利性,民事合同的生活消费性。由此可知,在业主委员会自管物业模式下,业主委员会与社区业主作为非商事主体而制定的有关生活消费为内容及目的的合同符合民事合同的特征,应认定系民事委托合同。而在我国《合同法》并未将委托合同细化成民事委托合同与商事委托合同的情况下,笔者认为,可将业主委员会与业主之间基于物业管理而形成的关系认定为委托合同关系,由此产生的纠纷为委托合同纠纷。

三、业主委员会之诉讼主体资格认定

实务中,由于业主委员会身份的特殊性导致业主委员会自管物业更易产生各种纠纷,成为诉讼当事人,那么,业主委员会是否具有诉讼主体资格参与诉讼?

我国相关法律法规并未对业主委员会是否具有诉讼主体地位进行明确,而诸学者对该问题却见仁见智。实务界大部分人的观点为:业主委员会由于其特殊的身份性质,在法律法规未明确其诉讼主体资格的情况下,其不宜以当事人身份参与诉讼。而以理论界主流观点是:业主委员会作为民商事主体中的“其他组织”,依法有权参与诉讼。

笔者赞同理论界的主流观点,理由如下:

(一)符合立法本意

针对《物权法》及《物业管理条例》未对业主委员会的主体进行明确的情况,全国人大法工委观点是:物权法的立法初衷是赋予业主委员会以诉讼主体资格,但考虑到业主委员会无财产来承担责任的实际情况,因此决定在条件尚未成熟的情况下,暂不赋予其诉讼主体资格。[11]由此可见,全国人大在制定《物权法》时,本意是赋予业主委员会以诉讼主体资格,只是因为实务中尚存一些问题无法解决而暂时搁置,不作规定。

(二)符合“其他组织”的构成条件

笔者经审查认为,业主委员会符合“其他组织”的构成条件。第一,业主委员会系合法成立。《物业管理条例》要求业主委员会成立后应向相关行政主管部门办理备案手续。对此,有人认为只是办理备案手续,而非报批,这不足以认定为系合法成立。笔者认为,业主委员会成立后虽是向有关部门备案,但该备案程序却包含着行政机关对业主委员会的审查、引导与监督,只有符合法定条件才予备案,并非不加区分的予以认可。第二,业主委员会具有一定的组织机构。业主委员会在成立之时会直接从业主中选出业主委员会成员,并从业主委员会成员中推选出主任与副主任,由主任与副主任主持业主委员会日常工作事宜。此外社区内还设立专门的办公场地以供业主委员会这一常设机构日常办公使用。因此,业主委员会既有一定的人员、又有办公场地,具备组织机构的条件。第三,业主委员会具有一定的财产。业主委员会具有一定的财产,该财产主要表现在业主给付的运营经费,通过对社区建筑物公共部分、公共设施、设备的出租、转让等所得的租赁费、转让费,对于房屋维修基金的投资收益等,其对该费用可以独立支配。在业主委员会自管物业模式下,业主委员会亦会收受相应的物业管理费用自用。综上,业主委员会应具有当事人能力。

而司法实务中,对于业主委员会的诉讼主体资格问题,最高人民法院亦是持肯定态度的。[12]

(三)推动社区业主自治,统一裁判尺度

一方面,赋予业主委员会以诉讼主体资格方便其代表业主团体对外进行维权。比如,社区生活中常常出现业主团体的合法权益遭到侵害但由于业主人数较多难以统一诉讼而业主委员会又无提起诉讼的资格这样尴尬的局面,而承认业主委员会“其他组织”的性质,能够代表业主进行维权,捍卫业主的合法权益。另一方面,业主委员会具有当事人资格可以采用法律途径维护自身合法权益。在业主委员会自管物业模式下,面对违法约定不按时交纳诉讼费的业主,业主委员会可以直接提起诉讼,追索物业费。赋予业主委员会诉讼当事人资格,能够使我国有关社区自治的各项法律、法规、制度落到实处,维护社区秩序,推动社区业主自治进程。

司法实务中,面对业主委员会作为诉讼当事人参与诉讼,法院的裁判结果说明了其对业主委员会的作为诉讼主体的态度。笔者曾遇到过业主委员会就同一社区不同业主的物业费分别向法院提起诉讼的情况,而法院的裁判结果却存在天壤之别,一个以主体不适格裁定驳回起诉,一个实体审理后作出判决。因此,赋予业主委员会诉讼主体资格,让纠纷有机会进入司法程序、接受实体审理,有益于统一裁判尺度。

四、业主委员会自管物业之法律规制与完善

由于当前我国有关社区物业管理的法律法规尚未完善,这使得实务中大量的物业纠纷性质难认定、纠纷难解决,给物业当事人合法权益造成了巨大的负面影响,客观上也带来了社区物业管理的混乱。因此,建立完善社区业主自治的法律法规刻不容缓。笔者认为可从以下两方面着手,一是采用“分权制衡”原则,建立相应的社区执行权监督制约制度,把“权执行权放进笼子里”;另一方面,填补法律漏洞,完善法律法规,以期对违反法律法规的行为给予处罚时有法可依。

(一)建立完善监督制约机制

1.设立业主代表会议制度

由于当前我国相关法律法规对业主大会的召开启动程序、具体运作方式等规定过于宽泛、操作性不强,加之业主自身法律意识不强,参与业主大会议事的积极性不高,导致实务中业主大会这一制度所发挥的作用微乎其微。面对如此状况,笔者认为可以在社区设立业主代表会议制度,以社区单元或者楼栋为片区,每个片区的业主根据社区规约选出自己的代表定期参与会议,而代表则根据业主的授权对社区事务发表意见、提出建议、进行表决、实施监督等。社区事务亦被分为两类:一类为法律、法规规定必须由业主大会决定的、关乎全体业主切身利益的重大事项,如委托业主委员会自管社区物业、社区专项维修资金的管理使用等;另一类为非须业主大会决定、与业主利益无直接利害关系的一般事项,如定期听取业主委员会关于社区物业管理的报告等。对于社区重大事项,必须通过召开业主大会由全体业主决定;而对于社区一般事项,则可通过召开业主代表会议,直接由代表根据其所代表的业主的授权对社区事务进行表决等,并于会后将会议议程及会议结果向业主报告。

2.建立社区业主定期监督、业主委员会不定期汇报制度

由于社区物业管理的特殊属性,所以多数情况下,业主委员会的决定即业主全体的决定,而且该情况在业主委员会自管物业情形下尤为突出,这严重损害了社区业主的各项权益,因此,建立社区业主定期监督、业主委员会不定期汇报制度刻不容缓。对于社区业主定期监督及业主委员会汇报事项,可以在社区管理规约上予以明确,以便监督、汇报工作的开展。一方面,可由社区业主推选其信任的、熟知财务、法律等专业知识的业主组成监督小组,定期对业主委员会执行业主大会、业主代表大会授权事项的执行及社区物业管理服务情况进行检查,根据社区实际情况,可规定每月两次。另一方面,业主委员会应不定期主动将社区内各项事务的处理、各项费用的收取及花费情况等向业主大会、业主代表会议进行报告,接受业主质疑、询问。业主委员会可将其对社区各项管理、服务情况在社区门口、公共走道、停车场及公告栏等地进行公布,同时亦可建立微信公众号,通过手机微信公众号这一途径向业主进行推送,接受业主监督。

3.建立失信业主黑名单制度

在业主委员会自管物业模式下,部分业主由于对该管理模式了解不充分、对业主委员会花自己的钱不满意而拒绝交纳物业费,给业主委员会开展社区物业管理活动带来了较坏的影响。笔者认为,针对长时间享受物业服务而不交纳物业费的业主,可以由法院设立失信业主黑名单制度。对超期限未交纳相应物业费(可将超期限认定为三个月或者半年),且在物业服务企业或者业主委员会进行告知、催交后仍不交纳的情况下,物业服务企业或者业主委员会则可以向法院申请将该业主列入失信黑名单,法院在依法审核后,认定业主确存在拖延交纳或者拒绝交纳物业费的情况,在通知业主限期内补交而仍未补交的情况下,可将该业主列入失信业主黑名单。

(二)完善相关法律法规

1.明确业主委员会“其他组织”的性质

业主委员会性质不明的现状,给司法实务中业主委员会依法维权带来了巨大困难。明确业主委员会的主体性质,赋予业主委员会以诉讼主体资格是当前解决业主及业主委员会“维权难”的前提。笔者认为,《物权法》作为基本法一方面修改不易,另一方面其基本法的性质不宜规定过于细致,而《物业管理条例》作为行政法规对其修改亦属不易,因此,从立法层面赋予业主委员会以诉讼主体资格的任务可交由最高人民法院通过颁布司法解释的方式予以解决。最高院可就社区业主大会、业主委员会的设立程序、主体资格、运行模式、职权行使、责任承担等进行统一规定,并且明确业主委员会“其他组织”的性质。

2.加大业主委员会成员违法制裁力度

当前,我国法律法规仅规定在业主委员会成员侵犯业主权益时给予其除名的惩罚,而无其他规定,如此法律空白,导致实务中业主委员会成员出现严重损害业主权益的情形而得不到相应的制裁。笔者认为,应当完善立法,针对不同的违法情况给予相应程度的惩处。对于利用职权侵害社区业主利益的业主委员会成员,应首先对其进行除名,而后追求其法律责任。面对业主委员会成员以业主委员会名义做出的侵害业主权益的行为的情况,受侵害的业主一方面可以业主委员会及业主为共同被告提起侵权诉讼,另一方可向行政管理部门进行投诉,由行政管理部门对其进行行政处罚;如果该违法行为已构成犯罪,则应交由相关部门追究其刑事责任。如果业主委员会成员利用职务便利私下作出侵害业主等合法权益的行为,受侵害的业主可直接起诉该业主委员会成员,以维护自身合法权益。

**徐州市睢宁县人民法院法官助理。

 



[1] 参见杨玉圣:《论业主自治与小区善治》,载《清华大学学报》(哲学社会科学版)2010年第3期(第25卷),第118页。

[2] 参见杨艳萍:《业主委员会自管物业的法律困境与消解》,载《人民司法》2017年第7期,第71页。

[3] 参见杨艳萍:《业主委员会自管物业的法律困境与消解》,载《人民司法》2017年第7期,第72页。

[4] 参见王泽鉴:《民法学说与判例研究》,北京大学出版社2009年版,第109页。

[5] 参见王利明:《合同法新问题研究》,中国社会科学出版社2003年版,第1页。

[6] 《物权法》第八十一条规定:业主可以自行管理建筑物及其附属设施,也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。

[7] 《合同法》第三百九十六条:委托合同是委托人和受托人约定,由受托人处理委托人事务的合同。

[8] 参见杜万华、辛正郁、杨永清:《最高人民法院<关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释><关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释>的理解与适用》,载《法律适用》2009年第7期,第10页。

[9] 参见张良:《民法典编纂背景下我国<合同法>分则之完善——以民事合同与商事合同的区别为视角》,载《法学杂志》2016年第9期,第27页。

[10] 参见雷芳 高亚宁:《小议民事合同与商事合同的区别》,载《法学之窗》2008年第5期,第88页。

[11] 参见王胜明主编:《中华人民共和国物权法解读》,中国法制出版社 2007年版,第 178页。

[12] 参见《最高人民法院关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函》。

来源:《徐州审判》2019年第01期
责任编辑:唐新利