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浅谈员额制改革后法官助理制度的现状、问题与完善
--以江苏法院系统为样本
作者:王震  发布时间:2019-05-12 09:41:22 打印 字号: | |

一、法官助理设立的必要性及职责定位  

(一)法官助理制度设立的必要性 

法官职业化是法院队伍建设的重要工作,在法官职业化建设进程中,法官和法官助理之间的协作尤为重要,法官助理的存在是当前司法的现实需要。

首先,法官助理作为审判辅助人员,通过分担事务性的工作来减轻法官的工作压力,使法官能够全身心的投入到案件庭审等核心审判工作,进而促进审判质效的提升,优化司法权力的运行。

其次,若由法官包揽法律释明、庭前证据交换、会见当事人,归纳双方争议焦点,司法送达等从立案到开庭审理直至结案文书送达的所有工作,法官与当事人,特别是单方当事人进行单独会面的机会势必明显增多,其易受到当事人身份、性别、财产甚至相貌、脾气等因素的影响而对当事人产生偏见与看法。而由法官助理在法官的指导下开展诸如此类的相关工作,可以避免拥有裁判权的法官过早介入案情,产生先入为主、先定后审的印象,使之在庭审上能够平等的对待双方当事人,从而更好的保障司法的公正。

最后,法官助理在具体审判业务工作中技能得以充分锻炼、经验得以深入积累,这为今后法官助理承担法官职责打下了坚实的基础。具备法科生的专业素养和知识,又经过长时间法律技能积累的法官助理作为法官的后备力量,能够有效的避免法官断层问题。

(二)法官助理的职责定位

    最高人民法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》列举了法官助理的十二项基本职责,结合部分试点法院的做法,法官助理的基本职责可概括为,“在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料,协助法官调查取证、进行调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助性工作,以及开展与审判相关的调研、督查等工作。”[1]此外,一名优秀的法官助理,通过审查诉讼材料或者提前阅卷后,归纳、摘录证据,提出诉讼争执要点或者案件争议焦点、审理难点,从而为法官确定开庭审理的重点做好准备也应是其职责范围之内的工作。

二、员额制改革前,省外试点法院法官助理的主要来源

在法官员额制改革之前,各地试点法院结合当地的实际情况,对法官助理的来源渠道进行了积极的“多元化”探索,使法官助理的来源不断丰富和完善,具体做法及优缺点比较如下表所示[2]

方式

来源

典型法院代表

优点

缺点

第一种

由现有助理审判员和取得初任法官考试资格的人员转任

 

 

珠海市中院

专业化程度高,为法官群体培养后备力量

人员较少,不能满足当前办案人员需求

第二种

由现任书记员转任(现有全部书记员、工作多年的合同制书记员、现任取得公务员身份的书记员)

 

深圳市罗湖区法院、珠海市中院

熟稔诉讼程序

缺乏事实认定能力、法律解释能力、司法调研能力

第三种

由现任少数表现突出的临时聘用速录员转任

深圳市罗湖区法院

可为优秀速录员提供晋升渠道,提升其工作积极性

法律基础薄弱,缺乏事实认定能力、法律解释能力、司法调研能力

第四种

社会调解员担任

西安市碑林区法院

较好胜任法官助理的调解工作

调解工作之外其他能力缺乏

  第五种

专门招聘法官助理

深圳市中院

不占用编制,

需要校地双方支持

三、员额制改革后,省内法官助理制度之模式选择

随着《江苏省司法体制改革试点方案》、《江苏省法官遴选办法(试行)》和《江苏法院司法改革试点过渡期法官入额工作实施办法(试行)》等一系列文件的出台和法官员额制改革的完成以及2017年江苏省考录法官助理检察官助理公告的发布,江苏省法官助理制度的基本模式逐步形成。根据上述文件及公告的规定,江苏法院系统法官助理的构成主要包括以下两种情况:

第一,由现有未入额的助理审判员以及已通过法院公务员录用考试并取得司法资格证书,尚未进行法官培训的人员直接转任法官助理。

截止到201610月份,省内各级法院根据确定的入额比例,经江苏省法官遴选委员会审议,相继完成了员额制改革,按照员额制改革方案,未能入额的助理审判员及部分已通过法院公务员录用考试并取得司法资格证书,尚未进行法官培训的人员直接转任为法官助理,从事法官助理工作。

第二,通过公务员考试直接面向社会、高校招录法官助理。

根据《江苏省考录法官助理检察官助理公告》的规定,2017年全省法院系统即面向社会公开招录法官助理517名,与全省考录公务员工作一并进行,同时公告还规定,新录用的法官助理需要在助理职位工作满五年,如需选任法官、可参加基层人民法院的法官遴选,并在基层法院任职。据此,江苏法院系统招录公务员已经明确,法院未来招录的公务员(除特殊岗外)必须首先担任法官助理,确定了法官助理作为法官后备军的职责定位,同时该规定也明确了江苏省法官遴选制度采取了逐级遴选的模式。

上述规定,标志着江苏法院系统法官助理制度和法官遴选制度的确立,即面向社会和高校招录公务员担任法官助理,五年后可参加基层法院法官遴选并在基层法院任职,高级法院和中级法院将从下级法院中逐级选拔和遴选法官,从而逐步形成层层递进和源源不断输送法官人才的良性循环,既改变了过去由法科生直接担任法官甚至中、高级法院的法官所带来的实践能力不足的劣势,也有效的防止了法官人才队伍的断层,长远来看,亦有利于法官法律素养和审判素质的不断提高。

四、省内法官助理制度的现状、问题与成因

(一)法官助理制度的现状与问题

1.原有助理审判员转任法官助理后尚未达到理想效果。

按照员额制改革和审判团队建设的初衷,将员额法官和法官助理纳入审判团队,为每名员额法官配备一名法官助理,将实现1+1大于2的叠加效应,但由于在制度具体运行中会受各种因素的影响,这种叠加效应的优势尚未完全显现,未能达到理想效果。

2.省内法院系统招录法官助理报名遇冷。

近两年,与普通公务员报名火爆的情况形成对比,法院系统招录法官助理报名人数相对低迷。以丰县、沛县、新沂、睢宁四家基层法院为例,2017年、2018年均不同程度的出现了因报名人员达不到开考比例而不得不被迫削减名额的情况,甚至有些地区的法院两年内就没有再招到新人。法官助理考试报名人员少甚至无人报名,将导致法官助理队伍无法按计划得到及时补充,形成断层,同时因考试无法形成有效竞争,也不利于未来法官助理队伍整体素质的提高。

3.法官助理来源单一,难以满足审判的现实需要。

如前所述,员额制改革后,法官助理队伍一方面是由部分未入额的助理审判员及原有尚未参加法官培训的公务员直接转任,另一方面就是通过省法官助理招录考试统一进行补充。由于原有法官助理队伍基数小,通过招录考试补充法官助理又受编制和招录人数的限制,人员补充较为缓慢,不利于法官助理队伍建设,也影响了员额制改革后的审判团队建设,难以满足审判的现实需要。实践中,由于法官助理整体人数较少,一个专业化审判团队能够配备一个法官助理已经相当不易。

(二)成因分析

第一,“入额困难”既对现有法官助理的工作积极性产生影响,又对法科生报名参加法官助理考试的积极性产生影响。

员额制改革后,要求各级法院法官的入额人数不能超过整体编制人数的一定比例,这就使得每个法院的员额数量都是限定的,有出才有进,导致一些原本在改革前就已经从事审判工作的助理审判员,在改革后要始终作为法官助理直到有新的员额位置腾出才能重新成为法官,直接影响了其工作的积极性。另一方面,由于法院系统本身长期存在案多人少的矛盾,法官、法官助理的工作压力较大,导致法科生原本报考法院的积极性就比报考一般公务员岗位的积极性较低,加上新的法官助理政策的出台,法院新招法官助理要在助理岗位上干满五年才有希望在基层通过遴选担任法官,在一定程度上也会对法科生的报考心理产生影响。

第二,统一、完善的法官助理考核评价机制尚未形成。

员额制改革后,对员额法官的考核机制逐渐趋于完善,但对与之相应的法官助理如何进行客观公正的考核、评价,却尚未形成统一和行之有效的考核评价办法,这就导致法官助理“干的多”与“干得少”,“干得好”与“干的差”缺乏一个统一的评价标准,从而降低了法官助理的工作积极性。

第三,法官助理的责任与风险意识与之前相比明显降低。

按照司法责任制的要求,“谁审判、谁负责,谁判决,谁担责”。员额制改革前,助理审判员由于自身就从事审判工作,对于案件有着较高的责任感和风险意识,但随着员额制改革后,部分助理审判员转任为了法官助理,由于其只是协助员额法官办理案件,其风险与责任意识较之前会大大降低。

第四,政策适应期和运行周期的影响。

任何一项好的政策和改革措施,都有一个让受众认知、了解和适应的过程,良性运转之后,其优势才能逐步显现。现行法官助理制度和法官逐级遴选制度,从顶层设计来看,是一项利于长远的重大政策和举措,这两项制度真正运行起来以后,将会从根本上理顺法官助理与法官,基层法官与上级法官之间的关系,形成良性循环,但它同样需要有一个让大家熟悉、了解的过程,其自身运转自然也需要时间的积累和调整。

五、完善省内现行法官助理制度的对策

1.逐步、适当增加基层法院法官的入额名额。

如前所述,员额制改革后,许多法院由于人员构成原因,可能在未来一个相当长的时间内都不会空出员额,这就导致现有转任和招录的法官助理因长时间看不到入额的希望而影响其工作的主动性和积极性,因此根据现实情况,逐步、适当的扩大基层法院员额比例,为参加工作较长、工作突出而又尚未入额的法官助理留有成长空间,是提高其工作积极性的现实要求。此外,众所周知,全国80%以上的案件都在基层法院审理,基层法院是“案多人少”矛盾最突出的地方,因此在法官员额数量的分配上对基层法院作进一步的倾斜,也符合司法规律。且按照现行的法官助理制度,未来基层院、中院和高院三家法院的法官助理均要在基层法院完成法官入额遴选,只有适当扩大基层法院的入额比例才能满足这一客观需要。

2.完善法官助理的考核评价机制和责任分担制度。

首先,要建立起科学、合理的法官助理考核评价机制,根据法官助理的职责定位,针对其每一项助理职责进行考核评价,纳入当年的绩效考核,作为确定其绩效工资档次的依据,同时在考察新增法官入额人选和入额资格时,必须摒弃掉“轮资排辈”的做法,代之以其担任法官助理期间的工作业绩作为考察的主要标准,择优入额,例如其在担任助理期间协助法官调解的案件数、起草的法律文书数以及自己独立承担或协助法官从事的调研、宣传业绩等等。其次,根据法官助理在案件中承担的具体职责,规定其在职责范围内也要承担一定的独立于员额法官和合议庭的责任,有利于加强其责任意识,促使其谨慎履职。

3.加大对法官助理制度和法官遴选政策的宣传。

再好的政策和改革措施,都要有一个运行期和调试期,也要给公众一个政策适应期,而要尽快缩短这一期限,使好的政策尽快落地,形成良性运转,就要加大政策宣传力度,使现任法官助理和广大的法科毕业生尽快了解这一政策的制度优势及未来的广阔远景。

4.完善法官和法官助理的职业保障。

法院系统“案多人少”、工作压力大已成为不争的共识,而且这一问题在短期内恐怕很难得到彻底的解决,因此法院系统要想吸引优秀的法科生选择报考法院而不至于人才流失和法官断层,就要尽快建立、健全法官及法官助理的职业保障体系。建立、健全法官的职业保障制度是此次司法改革的重要内容和目标,在党中央的领导下,上至最高人民法院,下至基层人民法院都在积极的探索建立和完善法官职业保障制度的有效途径,目前各地法院在此方面已逐步取得了阶段性成果,但距离建立起完善的法官职业权利保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等一系列法官职业保障体系仍尚有一定的距离[3]

5.探索扩大法官助理来源的途径和分类管理制度。

结合员额制改革前省外试点法院对法官助理来源的探索,我省现行的法官助理制度基本上是采用了表一中第一种方式即由原有助理审判员转任加面向社会招考法官助理的模式,该模式的优点就是法官助理专业化程度高,能够为法官群体培养优质的后备力量,但缺点就是人员较少,无法满足当前办案需求,且面向社会招考,受编制和人数的限制,在短期内也无法使法官助理的数量得到及时补充。因此,立足于审判现实的需要,在现行法官助理制度的基础上,积极探索新的法官助理来源渠道以作为现行法官助理制度的有益补充就显得十分必要。通过表一中几种法官助理来源的比较,不难看出,第五种方式即面向社会、高校专门选聘法科生作为法官助理,以其特有的不占用编制,优秀法科生基数大的优点,以及有利于人才培养的长远意义,使该方式完全可以成为当前法官助理制度的重要补充。各级法院均可以通过设置一定的程序,一定的条件,从高校优秀法科生中公开聘用临时法官助理,一方面可以更好的满足审判的需要,另一方面也可以有效的缓解学校的就业压力,使在校的优秀法学本科生、硕士、博士生的实践能力在法院系统得以充分锻炼。当然,因为采取该种方式选聘的法官助理并不具有法院的正式编制,在管理上应注意与通过省考招录的法官助理相区别,并根据各自的特点和培养方向进行分类管理。

*徐州市睢宁县人民法院刑庭庭长。

 



[1]吴永福:《法官助理制度的构建》,山西省政法管理干部学院学报,2015 12 月第 28 4 期,第112页。

[2]该表格根据宁波市中级人民法院,余姚市人民法院联合课题组载于时代法学《法官职业化建设背景下法官助理制度的重新审视与现实进路》2013 12 月第 11 6 期,第64页的相关成果,在此基础上做了更加深入的具象分析。

[3] 孔晶晶:《浅谈我国法官职业保障的现状及建议》,载《中国法院网》,201493

来源:《徐州审判》2019年第01期
责任编辑:唐新利